Kansainväliset ilmastoyksiköt EU:n dilemmana

Kateryna Holzer, yliopistotutkija, oikeustieteiden laitos, Itä-Suomen yliopisto kateryna.holzer@uef.fi

Viime vuonna Bakussa pidettiin YK:n ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen (UNFCCC) osapuolten 29. konferenssi (COP). Siellä tehtiin päätöksiä rekistereistä ja standardeista, jotka tukevat kansainvälistä ilmastoyksiköiden käyttöä. Tämä tärkeä virstanpylväs tasoitti tietä maailmanlaajuisille hiilimarkkinoille. Ilmastoyksiköiden siirtojen toteutuksessa on kuitenkin edelleen epävarmuutta ja esteitä. Keskeisiä haasteita ovat näiden hyvitysten alhainen kysyntä ja kansalliset sääntelyesteet, jotka estävät hiilimarkkinoiden laajentumisen ja yhdistämisen. EU on päättänyt pitää kansainväliset hyvitykset pakollisten päästövähennysjärjestelmiensä ja -tavoitteidensa ulkopuolella. EU:n lainsäädäntö ei myöskään salli artiklan 6 mukaisten hyvitysten luomista sen alueella EU:n ulkopuolisiin maihin tapahtuvaa siirtoa varten. EU:n valmistautuessa hyväksymään vuoden 2040 päästövähennystavoitteensa, käydään intensiivistä keskustelua siitä, avataanko EU:n hiilimarkkinat kansainvälisille hyvityksille. Tässä blogikirjoituksessa käsitellään tulevien kuukausien aikana tehtävää päätöstä EU:n mahdollisesta kannanmuutoksesta ja haasteista artiklan 6 suhteen.

Artikla 6

Pariisin sopimuksen artikla 6 mahdollistaa maiden välisen yhteistyön kansallisesti määrättyjen osuuksiensa (NDC) saavuttamiseksi. Rajat ylittäviä yksiköiden siirtoja tehdään päästöjen vähentämishankkeita toteuttavien isäntämaiden ja näistä hankkeista saatuja yksiköitä hankkivien hallitusten tai yritysten välillä. Ostajat voivat käyttää yksiköitä täyttääkseen kansallisten päästövähennysjärjestelmien vaatimuksia, mikäli ne hyväksyvät 6 artiklan mukaiset yksiköt (esim. Sveitsin liikennepolttoaineiden hiilivero). Niitä saatetaan myös käyttää saavuttamaan kansainvälisten vaatimusten mukaiset velvoitteet (kuten ilmailualan hiilidioksidin kompensointi- ja vähennysjärjestelmä CORSIA). Lisäksi yritykset saattavat ostaa yksiköitä osana yhteiskuntavastuustrategioitaan, osana arvoketjunsa päästöjen vähentämistä, tai voidakseen tehdä väitteitä osallistumisestaan tulosperusteiseen ilmastorahoitukseen.

Artiklan 6 mukainen yhteistyö voi vähentää merkittävästi ilmastotoimien kustannuksia. Joidenkin arvioiden mukaan tällainen yhteistyö voisi vähentää ilmastonmuutoksen torjunnan kustannuksia 250 miljardilla dollarilla vuodessa vuoteen 2030 mennessä.

Artikla 6 sisältää kahdenlaisia rajat ylittäviä yksiköiden siirtoja: kahdenvälisten/monenvälisten sopimusten kautta (6.2 artikla) ja keskitetyn mekanismin kautta, jota kutsutaan Pariisin sopimuksen sertifiointimekanismiksi (PACM). Vaikka PACM on vielä kehitteillä, kahdenvälinen hyvitysten siirto – Internationally Transferred Mitigation Outcomes (ITMO) – on ollut käynnissä useita vuosia. Esimerkiksi Sveitsi on solminut sopimuksia neljäntoista maan kanssa, mukaan lukien Peru, Ghana, Uruguay, Thaimaa, Marokko ja Chile. Näitä ilmastoyksiköitä ostavat esimerkiksi fossiilisten liikennepolttoaineiden maahantuojat, jotka ovat velvollisia hyvittämään tietyn määrän päästöistään. Vähennykset lasketaan sitten mukaan Sveitsin NDC:n noudattamiseen.

EU:n varovainen asenne

EU ei ole toistaiseksi kiirehtinyt tekemään artiklan 6 mukaisia siirtoja koskevia sopimuksia kolmansien maiden kanssa. EU päätti luottaa sisäisiin päästövähennyksiin saavuttaakseen NDC-tavoitteensa (55 % päästöjen vähentämisestä vuoteen 2030 mennessä vuoden 1990 tasoon verrattuna). Päätös johtuu EU:n aiemmasta kielteisistä kokemuksista. Vuoteen 2021 asti Kioton pöytäkirjan CDM- ja JI-projekteista peräisin olevat yksiköt hyväksyttiin EU:n päästökauppajärjestelmän mukaisiksi. EU:sta tuli tuolloin päästökauppajärjestelmän ansiosta maailman suurin hiilimarkkina-alue. Samalla siitä tuli suurin CDM- ja JI-yksikköjen kysynnän lähde ja tärkein puhtaan energian investointien tarjoaja kehitysmaissa ja siirtymätalouksissa. EU ei kuitenkaan pystynyt estämään halpojen ja heikkolaatuisten yksiköiden virtaamista markkinoilleen, mikä vaikutti hiilidioksidin hinnan romahtamiseen päästökauppajärjestelmän toisessa vaiheessa (2008–2012). Siksi EU ei hyväksynyt kansainvälisiä yksikköjä päästökauppajärjestelmän neljännessä vaiheessa (2021–2030).

Jotkin EU:n jäsenvaltiot (esim. Ruotsi) ovat kuitenkin alkaneet investoida artiklan 6 mukaisiin yksiköihin. EU-lainsäädäntö ei estä EU:n jäsenvaltioita hankkimasta artiklan 6 mukaisia yksiköitä, jos niitä ei käytetä EU:n yhteiseen 55 prosentin päästövähennystavoitteeseen. Artiklan 6 mukaisia yksiköitä voidaan siis käyttää sellaisten kansallisten tavoitteiden saavuttamiseen, jotka ylittävät jäsenmaiden panoksen yhteiseen EU:n laajuiseen NDC:hen, ja muihin tarkoituksiin, jotka eivät liity EU:n NDC:n sitoumuksiin. EU-yritykset voivat esimerkiksi ostaa artiklan 6 mukaisia yksiköitä käytettäväksi CORSIA-velvoitteiden täyttämiseen. EU:n jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi isännöidä yksiköitä tuottavia hankkeita ja sallia näistä hankkeista syntyvien yksiköiden rajat ylittäviä siirtoja, jotta EU:n yhteistä päästötasetta ja siten EU:n NDC:tä ei häiritä.

Entä vuoden 2030 jälkeen: onko strategisen uudelleenarvioinnin aika?

Vaikka 6 artiklan mukaisten hyvitysten käyttö EU:n pakollisten päästövähennysjärjestelmien ja -tavoitteiden noudattamiseen ei ole tällä hetkellä sallittua, tämä voi muuttua tulevaisuudessa. Komission esittämä tavoite päästöjen vähentämisestä 90 prosentilla vuoteen 2040 mennessä on iso haaste. Tämä korostuu olosuhteissa, joita leimaavat ilmastopolitiikan vastainen poliittinen paine, kamppailut ilmastopoliittisten tavoitteiden yhteensovittamiseksi muiden geopoliittisesta ja taloudellisesta epävakaudesta johtuvien prioriteettien kanssa, sodan vaara, jne. EU ei ehkä onnistu saavuttamaan tavoitettaan heikentämättä kilpailukykyään, ellei se käytä Pariisin sopimuksen tarjoamia joustoja. Siten kansainvälisten yksiköiden käyttö on jälleen pöydällä.

Mahdollisuuksiin tarttuminen

Artiklan 6 mukaisiin ilmastoyksiköiden siirtoihin osallistuminen voi olla hyödyllistä. Ensinnäkin se antaisi EU:lle mahdollisuuden saavuttaa kunnianhimoinen päästövähennystavoitteensa, jos kotimaiset päästövähennykset eivät riitä. Päästövähennysten kustannukset olisivat pienemmät verrattuna täysin sisäisiin toimenpiteisiin. Toiseksi se voisi lisätä joustavuutta EU:n ilmastojärjestelmään ja auttaa tulevassa äänestyksessä vuoden 2040 päästöjen vähentämistä koskevan 90 prosentin tavoitteen hyväksymisestä Euroopan parlamentissa ja neuvostossa. Kolmanneksi sitoutuminen yhteistyöhön voisi avata uusia markkinoita EU:n yrityksille ja lisätä niiden vientimahdollisuuksia ulkomaisten ilmastonmuutoksen hillitsemishankkeiden yhteydessä. Tällä olisi myös geopoliittista merkitystä: se estäisi Kiinaa saavuttamasta monopolia täytettäessä Yhdysvaltojen jättämää aukkoa vihreän teknologian ja kumppanuuden tarjoajana. Se voisi myös auttaa ratkaisemaan ilmastoyksiköiden laatuongelman, edellyttäen, että yksiköiden käyttöä valvotaan tiukasti, ohjaten kysyntää kohti korkealaatuisia yksiköitä. Lisäksi EU:n laajuinen osallistuminen artiklan 6 mukaiseen yhteistyöhön lisäisi ilmastorahoitusta ja siten EU:n vaikutusvaltaa globaalin ilmastopolitiikan määrittelyssä.

Sudenkuoppien välttäminen

Aiempien kokemusten perusteella artiklan 6 mukaisten yksiköiden hyväksyminen edellyttäisi erittäin tiukkoja määrällisiä ja laadullisia rajoituksia. Tämä vaatii vankan järjestelmän, jossa on nopea itsekorjausmekanismi. EU ei voi heikentää ilmastopoliittista kunnianhimoaan, eikä sallia, että vuoden 2030 jälkeisen päästöbudjetin päästöistä suuri osa hyvitetään artiklan 6 mukaisilla yksiköillä. Hyvittäminen pitäisi sallia vain joillakin haastavilla aloilla, kuten lentoliikenne, teräs-, sementti- ja kemikaaliteollisuus sekä maatalous, ja vain sellaisten päästöjen osalta, jotka jäävät jäljelle sen jälkeen, kun yritys on toteuttanut kaikki teknisesti ja taloudellisesti mahdolliset mahdollisuudet vähentää niitä.

EU voisi myös harkita alueellaan tuotettujen yksiköiden siirtämistä muihin maihin, houkutellakseen investointeja arvokkaisiin teknologioihin kuten hiilidioksidin talteenottoon ja varastointiin bioenergian tuotannosta (BECCS). Tällaiset siirrot edellyttäisivät kuitenkin mukautuksia EU:n päästötaseeseen, mikä poistaisi mahdollisuuden hyödyntää niitä oman NDC:n saavuttamisessa.

Artiklan 6 mukaisia yksiköitä voitaisiin myös käyttää kestävyyskriteerinä arvioitaessa julkisten hankintojen tarjouksia EU:ssa. Vaikka tämä ei suoraan liittyisi NDC:n toteutumiseen, se loisi kannustimen investoida ilmastoprojekteihin. Artiklan 6 mukaisten yksiköiden hyväksymistä voitaisiin myös harkita EU:n hiilirajamekanismin (EU CBAM) noudattamisessa. Hiilirajamekanismi laajentaa EU:n päästökauppajärjestelmän velvoitteen koskemaan joidenkin hiili-intensiivisten tuotteiden tuontia. Artiklan 6 mukaisten yksiköiden hyväksyminen CBAM:iin merkitsisi, että maahantuojat saisivat niillä alennuksen CBAM-maksusta. Tässäkin tapauksessa hyväksymiseen on sovellettava määrällisiä ja laadullisia kriteerejä, jotta ei vaarannettaisi CBAM:n tarkoitusta varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset kotimaisille tuottajille ja siten estää hiilivuoto.

Pääkysymys on kuitenkin, kuinka varmistetaan hyväksyttyjen kansainvälisten yksiköiden korkea laatu. Tämä kysymys on erityisen tärkeä COP29-päätöksen valossa, joka sallii aiempien CDM-hyvitysten siirtämisen uudelle PACM:lle artiklan 6.4 mukaisesti. Ilmastosopimuksen osapuolet voivat nyt pyytää CDM-hyvitysten siirtoa PACM-rekisteriin, jotta ne rekisteröidään ja valtuutetaan PACM:n mukaisesti myönnetyiksi hyvityksiksi (A6.4ERs). Tämä herättää vakavia huolia. Joidenkin arvioiden mukaan ”lähes 1 miljardi uudelleenpakattua kyseenalaista CDM-yksikköä täyttäisi 6 artiklan mukaiset syntymässä olevat markkinat”, ja vain yksi 26:sta aiemmasta CDM-yksiköstä edustaa todellisia päästövähennyksiä. CDM:n ongelmana olivat kyseenalaiset menetelmät (liioitellut perusurat, lisäisyyden puute jne.). Ei kuitenkaan ole selvää, ovatko parhaillaan kehitettävät PACM-standardit parempia. Tämä herättää huolta kansainvälisten ilmastoyksiköiden uskottavuudesta ja kyseenalaistaa niiden käytön EU:n NDC:n täyttämisessä.

Mahdollinen varokeino huonolaatuisten yksiköiden pitämiseksi poissa EU:n hiilimarkkinoilta on rajoittaa kansainvälisten yksiköiden käyttö vain niihin siirtoihin, jotka on sallittu artiklan 6.2 mukaisesti. Rajaus näihin kahden-/monenvälisten sopimusten mukaisiin yksiköihin antaisi EU:lle mahdollisuuden varmistaa tiukan laatukriteerien valvonnan. Tämä johtuu siitä, että artiklan 6.2 mukaiset säännöt sallivat maiden itse päättää, millä ehdoilla ne haluavat osallistua yksiköiden rajat ylittäviin siirtoihin. Kahdenväliset sopimukset kumppanimaiden kanssa voivat sisältää lisävaatimuksia yksiköiden validoinnista ja todentamisesta, jotka varmistavat ITMO:jen luotettavuuden. Lisäksi ne voivat sisältää ihmisoikeuksien suojeluun ja sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen liittyviä vaatimuksia.

Nykyisessä geopoliittisten haasteiden tilanteessa EU:n sitoutuminen artiklan 6 mukaiseen yksiköiden käyttöön voi olla pragmaattinen välttämättömyys. Vaarana on, että hyväksymällä artiklan 6 mukaiset hyvitykset, EU ei saavuta vuoden 2040 päästöjen vähentämistavoitettansa. Paljon riippuu varotoimista, joilla torjua ylitarjontaa ja yksiköiden huonoa laatua. EU:lla on edessään kriittinen strateginen valinta, joka voi määrittää sen vuosisadan puolivälin nettonollatavoitteen onnistumisen.